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安徽PPP模式發展呈井噴態勢 發展困境亟待解決

PPP模式在加快城鎮化建設、提升政府治理能力以及構建現代財政體制方面具有重要意義。但調查也發現,當前安徽PPP模式推廣困難,存在政府部門 上冷下熱 、公私部門 冷熱


PPP模式在加快城鎮化建設、提升政府治理能力以及構建現代財政體制方面具有重要意義。但調查也發現,當前安徽PPP模式推廣困難,存在政府部門 上冷下熱 、公私部門 冷熱不均 現象。

井噴態勢

截至2016年10月31日,財政部政府和社會資本合作中心PPP項目庫中涉及到安徽省的項目數為159個,入庫項目金額1974.29億元。項目庫中所列項目最早發起於2012年,2016年度與2015年度PPP項目的發起數量和規模差距較小,但與2014年相比均呈現出井噴的態勢,無論是項目數量還是項目金額,都呈現快速增長態勢。

從安徽省入庫項目看,從2012年開始到2016年,五年來項目數量增長率分別為150%、140%、458%、9%,項目投資金額的增長率分別為33%、202%、55%、-18%,PPP項目發展經歷瞭急速增長到穩步推進的過程,表明安徽省PPP項目需求不斷加大。從全國來看,安徽省PPP項目數和投資總額均位於中遊,有進一步增長的空間。

按地域統計,截至2016年10月31日,安慶、阜陽、六安、宣城、宿州居項目數前五名,合計100個,占入庫項目總數的62.8%;安慶、阜陽、蕪湖、池州、六安投資需求前五名,合計1413.9億元,占入庫項目總投資需求的65.3%。

從行業來看,市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護、城鎮綜合開發等四個行業項目數居前4名,合計122個,超過入庫項目總數的67%。市政工程項目數量最多,為71個,占比45%。

在基礎設施建設領域,根據安徽省住建廳和財政廳聯合發佈的全省PPP項目情況,匯總2014年9月發佈的第一批74個、2015年11月發佈的第二批67個以及2016年8月第三批237個PPP項目,共計378個項目,總投資金額為5177.1億元。PPP項目不論在數量上還是投資金額方面都呈現出跨越式的發展。

PPP項目全生命周期包括識別、準備、采購、執行和移交等五個階段。安徽省執行階段的項目數為49個,尚未有移交的項目,而準備、采購、執行、移交4個階段項目數總和151個,落地率為32.4%。

安徽省PPP項目的主要運作方式為BOT,占比64%,即由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責,合同期滿後項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。

PPP項目的回報機制,常見的主要包括三類:一是政府付費,即政府直接付費購買公共產品和服務;二是使用者付費,項目公司直接從最終用戶處收取費用,以回收項目的建設和運營成本並獲得合理收益;三是可行性缺口補助,是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時,由政府給予項目公司一定的經濟補助。

對安徽省入庫項目此三種回報機制統計,使用者付費項目17個,投資需求111.9億元,分別占入庫項目總數和總投資需求的11%和5%;政府付費項目86個,投資需求993.5億元,分別占54%和46%;可行性缺口補助項目56個,投資需求1058.1億元,分別占45%和49%。

發展困境亟待解決

在全國各地推進PPP模式的大潮中,安徽開展瞭一系列積極有效的工作,PPP模式迅速成為財稅工作的 新亮點 。在實際工作中,由於該模式應用時間較短,各利益關聯方普美國商標類別遍缺乏經驗,合作中仍然存在諸多發展困境亟待解決。諸如PPP項目真實簽約率有限,契約存在承諾不能兌現、項目性質發生變化等問題。

一是政府多頭管理,職責不清,地方無所適從。目前,國傢發改委和財政部都在推進PPP項目,這種多頭管理的模式,必然造成部委之間的職責不清、具體條款相互沖突,地方政府感到無所適從。如,財政部所指的社會資本 不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業 ,而國傢發改委對社會資本的來源並沒有禁令。兩個部門文件矛盾導致地方政府在美國商標分類實際操作中難以抉擇。

而且在地方層面,地方財政廳和發改委在推進PPP過程中,也均建有PPP項目庫,項目庫中涉及的招標領域大致相同,相關企業無法分清發改委和財政部門的職責劃分及具體分工。

二是政府熱火朝天的推進,社會資本進入動力不足。隨著各級政府的大力宣傳推廣,市場上一度刮起瞭 PPP 熱 。盡管國傢發展改革委員會、財政部等多個部門在力推PPP模式,地方政府也在積極跟進,但是PPP項目的實際落實情況並不容樂觀。截至2016年10月31日,安徽省累計發佈PPP項目141個,處於執行階段的共49個,項目落地率為32.4%。

出於優質項目稀缺、收益不確定、法律法規不完善、風險分擔機制不合理、融資困難等原因考慮,社會資本進入熱情不美國商標登記台中高。而且從企業類型來看,國企和各種融資平臺參與積極性較高,但外資、民營企業等社會資本參與的興趣不大。

三是縣級基礎設施和財政能力薄弱,PPP項目落地難。整體上看,安徽省相對落後的地區PPP項目需求較大。如安慶、阜陽兩地的項目數和投資需求分列全省前兩位。但是具體到縣級,其實施情況落後於各大城市。如,省廳推薦的報送財政廳的參與第三批PPP示范項目評審的八個項目中,僅有三個屬於縣級項目。

一方面,經濟落後的區縣,基礎設施發展滯後,市場付費動力不足。另一方面,安徽省是農業大省,尤其是皖北區縣經濟基礎薄弱,財政能力有限,容易受到財政預算的制約。財政部規定各地的PPP項目不能超過一般公共預算支出的10%,但縣級政府一般公共預算收入不多,10%的支出預算可能會導致基層政府很難實現PPP項目上馬。

四是項目投資偏向於經濟類基礎設施,服務類公共產品投資較少。從安徽省行業PPP項目結構來看,投資主要集中在市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護、城鎮綜合開發等基礎設施的建設與開發。而同屬於公共物品的教育、醫療、養老、體育、文化等項目遇冷。截至2016年10月31日,五項合計僅占總規模的10%,隻占市政工程項目的1/5。而英國在2012年PPP項目中醫療占32%、教育占24%。

從實際情況看,這些項目遇冷的主要原因還在於平均凈資產收益率不高。我國不僅政府補貼型項目收益率低,虧損項目多,大多數使用者付費型項目也存在經營困難,失敗率高的問題。

為何 上冷下熱

針對當前安徽PPP模式的推廣困境,可以從法律完備性、政府的規范性、契約治理、預算管理及人才的專業性等五個維度來分析制約因素。

到目前為止我國還沒有出臺一部專門關於PPP模式的法律。當前,關於PPP的法規多為部門和地方制定,法律級次較低,而且國傢發改委和財政部兩個部門法規,存在沖突和打架問題,導致投資者無法做出一個可靠、理性的預期,從而大大挫傷積極性,這必然會制約該模式在我國的應用和發展。

與政府相比,私人資本處於弱勢地位。地方政府既是 PPP項目 的參與方,又是監管者,權力較大,違約事件屢有發生,政府信用問題受到較大挑戰。在PPP項目實施中審批延誤、決策失誤或周期冗長、官員尋租等問題,會對項目產生巨大的直接或間接的負面影響。而且有些地方政府缺乏契約精神,使得企業會面臨諸如政策變更風險、兌現風險和換屆風險等,在PPP項目的存續期內,私人資本可能會面臨中斷,政府補償不能到位,最終造成投資和公共需求損失。

PPP 項目成功的關鍵,在於風險分擔機制和利益分配機制是否科學、合理,能否達到 雙贏 或 多贏 目標。PPP項目周期長、投資巨大,面臨著政策風險、技術風險、財務風險、營運風險、匯率風險等多種風險的考驗。

對於風險的分擔,地方政府可能會有兩種截然相反的行為。一種情況是地方政府在合同的簽訂過程中,往往給予過多的承諾甚至加入瞭隱性擔保,承擔瞭不該承擔的技術、經營等風險;另一種情況是政府僅將PPP模式看成是一種融資平臺,運用自身特權,在契約的簽訂過程中,將本該自己承擔的風險轉嫁給社會資本。無論是讓政府公共部門還是私人部門承擔過多的風險,都會導致項目的失敗。

在PPP項目中,政府和企業主要是以其在項目中所占的股權份額和回報機制,來實現自身目標利益的。而現實中,以股權比例和回報機制所反映的利益分享機制不能達成共識,往往是合作的重要阻礙因素。

從預算管理角度看,目前我國關於PPP的投資、補貼、基金等信息,不夠透明,社會監督很難有效實現。地方上還存在PPP項目基金、補貼等支出不及時、不到位的問題。雖然中央設立瞭PPP基金來支持項目的建設及後期營運,但部分地區基金數額較少不能滿足實際需要或根本沒有設立基金。有些地方為加快基礎設施建設,簽訂大批項目合同,由於資金有限,承諾的補貼和付費並不能履行,損害瞭私人資本的利益。

PPP項目的實際操作較復雜,從設計到工程管理,需要法律、金融、會計等不同領域知識,要求相關人員具有較高的綜合素質和能力。然而,政府部門中能熟練管理和操作PPP項目較為匱乏,尤其是經濟欠發達的地方情況更為嚴重。

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